2013-08-28

BRUSSEL - Bijna 20 jaar geleden werd in België openbaarheid van bestuur ingevoerd. Vooral op federaal niveau zijn de verwachtingen niet ingelost. Sommige ministers en hun administraties blijven ongepast moeilijk doen en de Commissie die de correcte toepassing van de openbaarheidswet moet helpen waarborgen, mist slagkracht. In Vlaanderen is de situatie beter, al zou er best wat meer afstand zijn tussen de beroepsinstantie en de Vlaamse administratie. 

De theorie...

Op 1 januari 1995 werd in België een nieuw grondwetsartikel van kracht waarmee een einde moest komen aan een in stand gehouden cultuur van geheimhouding van administratieve documenten en overheidsbeleid. De Belgische overheidsadministratie kende tot dan een strakke traditie van geheimhouding: alles was geheim, tenzij wat uitzonderlijk volgens de wet openbaar gemaakt moest worden.

De invoering van het nieuwe grondwetsartikel 32 zou een Copernicaanse revolutie in de administratieve praktijk en de overheidsinformatie teweegbrengen: bestuursdocumenten werden voortaan toegankelijk voor de burgers, op eenvoudig verzoek. Artikel 32 van de Grondwet bepaalt dat eenieder recht heeft elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet of het decreet. Wat vroeger de strikte uitzondering was, werd nu het principe: openbaarheid!

België sloot daarmee aan bij wat in vele landen al lang een ingeburgerd principe was. Een federale wet van 1994 en een kluwen van decreten, ordonnanties en uitvoeringsbesluiten leggen de basisregels vast over de wijze waarop elke burger, inclusief bedrijven, verenigingen, medewerkers van ngo’s en journalisten, bestuursdocumenten kunnen opvragen bij de federale overheidsdiensten, bij de gemeenschappen en gewesten en bij provincies en gemeenten. Ondertussen werden voor de toegang tot milieu-informatie, zowel op federaal niveau als op gewestniveau, nog eens afzonderlijke wettelijke bepalingen uitgevaardigd.

... en de praktijk

Nu, bijna 20 jaar later, blijkt de wetgeving openbaarheid van bestuur (WOB) de hooggespannen verwachtingen niet te hebben ingelost. Verschillende administraties hebben zich slechts gedeeltelijk aan de nieuwe wetgeving aangepast, sommige uitzonderingsgronden bieden een te ruime mogelijkheid voor weigering van aanvragen tot inzage of kopie van bestuursdocumenten, en de commissies of instanties die de correcte toepassing van de WOB moeten helpen waarborgen, blijven te vaak in gebreke. De politiek van transparant bestuur heeft in België nog lang niet voldoende ingang gevonden en vooral de noodzakelijke actualisering van de federale wetgeving wordt al jaren vakkundig van de politieke agenda geschoven.

Ongeïnteresseerde journalisten...?

Opmerkelijk is tegelijk dat de media en de journalistiek zich om deze gang van zaken nauwelijks bekommeren. In veel landen zijn het juist journalisten die veelvuldig gebruik maken van de openbaarheidswetgeving. In Denemarken, Zweden en Nederland is ‘wobben’ een ingeburgerde journalistieke praktijk. In België kennen de meeste journalisten de complex versnipperde wetgeving over de openbaarheid van bestuur niet. Hoe dan ook maken zij er bijna nooit gebruik van, omdat de wetgeving te weinig garanties biedt om op korte termijn de gevraagde informatie in handen te krijgen. Slechts in een paar gevallen hebben journalisten op de WOB een beroep gedaan, vaak tevergeefs overigens.

In mei 2003 bijvoorbeeld vroeg Knack-journaliste Marleen Teugels om inzage in contracten en documenten over overheidssubsidies voor tabakspreventiecampagnes. Maar zowel de FOD Financiën als de toenmalige minister van Financiën, Didier Reynders, gingen niet in op dat verzoek, ook niet na een nieuwe aanvraag en een positief advies van de federale Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten. De weigeringsbeslissingen werden vijf jaar later, op 21 april 2008, door de Raad van State vernietigd. Maar daarmee had de journaliste de documenten nog steeds niet in handen.

..of machteloze journalisten?

De weinige journalisten die gingen ‘wobben’ in België signaleerden gelijkaardige problemen. Ook pogingen om niet via de Raad van State, maar via de gewone rechtbanken, onterechte weigeringen tot inzage ongedaan te maken, liepen met een sisser af. In verband met een verzoek om informatie over het afleveren van wapenexportlicenties vond het Brusselse hof van beroep de weigeringsbeslissing van de minister onwettig en de rechtbank legde de minister bevel op om opnieuw, met een correcte toepassing van de WOB dit keer een beslissing te nemen over het verzoek van het Forum voor Vredesactie.

Een bevel tot afgifte van de gevraagde bestuursdocumenten kon het hof van beroep evenwel niet opleggen, omdat de rechter zich niet in de plaats mag stellen van het bestuur en anders de beleidsvrijheid van het bestuur zou aantasten. Een duidelijke illustratie van de hobbelige weg van de openbaarheid en hoe men bij gevoelige informatie telkens weer uitkomt in een doodlopend straatje of ten slotte toch achter het net vist.

Al te gebrekkige afdwingbaarheid

De al te gebrekkige afdwingbaarheid van de federale WOB is des te schrijnender, wanneer men de situatie vergelijkt met het Vlaamse niveau, want de Vlaamse beroepsinstantie kan sedert 2004 wél de bevoegde ministers of de administratieve overheden verplichten om bestuursdocumenten openbaar te maken, ondanks een weigerachtige opstelling vanwege het bestuur. Op Vlaams niveau is er sedertdien dan ook een duidelijke trend tot meer effectieve openbaarheid.

Ook op federaal niveau is er overigens specifiek voor milieu-informatie een effectieve mogelijkheid om de minister of het bestuur te verplichten de gevraagde bestuursdocumenten openbaar te maken. De bestuurspraktijk toont aan dat sommige administratieve overheden of instellingen op federaal niveau het met deze openbaarheidsverplichting bijzonder moeilijk hebben. De Federale Beroepscommissie voor de Toegang tot Milieu-informatie verplichtte het Niras, de nationale instelling voor radioactief afval en verrijkte splijtstoffen, om aan (ex-) Groen!-politica Tinne Van der Straeten inzage te geven in een rapport in verband met de verwerking van nucleaire passiva en kernafval van kerncentrales. In deze zaak had, volgens de Beroepscommissie, Niras ten onrechte openbaarmaking geweigerd met een beroep op het gevaar voor de openbare veiligheid en het vermeend vertrouwelijke karakter van economische en commerciële gegevens. Het Niras legde zich niet neer bij de beslissing van de Beroepscommissie en verzocht de Raad van State bij uiterste hoogdringendheid de beslissing van de Beroepscommissie te schorsen. De Raad van State wees de vordering van Niras evenwel af, wegens “niet ernstig”, waarmee de beslissing van de Beroepscommissie uiteindelijk toch overeind bleef en het Niras het rapport in kwestie wel moest vrijgeven.

Het voorbeeld in de Niras-zaak bewijst de noodzaak van een echte beroepscommissie in functie van de effectieve afdwingbaarheid van de WOB. Maar zelfs als de beroepscommissie milieu-informatie tot openbaarheid beslist, dan nog blijven sommige federale administraties dus toch maar proberen de documenten geheim te houden, zoals de inspectieverslagen bij de horeca van het FAVV (Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen). Het FAVV verzet zich tegen de openbaarheid van documenten die in andere landen gewoon aan de ingang van elk restaurant verplicht (!) goed zichtbaar zijn, zoals bijvoorbeeld in Denemarken. De argumenten van het FAVV dat de aanvragen tot inzage van de inspectieverslagen van de horeca kennelijk onredelijk waren en de werking van de FAVV te zeer zouden bemoeilijken, werden uiteindelijk in een arrest in 2012 door de Raad van State verworpen.

Te pas en te onpas

In de twee laatste jaarrapporten leverde de CTB ook zelf directe en soms scherpe kritiek op de overheid: een aantal administraties roepen te pas en vooral te onpas het beroepsgeheim in en sommige federale administraties doen te weinig inspanning om op hun informatiesystemen te organiseren met het oog op meer transparantie en openbaarheid. Integendeel, sommige informatiebeheerssystemen lijken te zijn opgezet om openbaarheid, opzoeking en toegang tot de documenten nog meer te bemoeilijken.

De CTB vindt dat een aantal federale overheden de openbaarheid echt tegenwerken, aanvragen botweg niet beantwoorden en vaak ook niet ingaan op vragen van de CTB zelf. De CTB is ook zelf nadrukkelijk vragende partij om een echte beroepsinstantie te worden, die de administraties bevel kan opleggen om toegang te geven tot documenten die onder het openbaarheidsprincipe vallen.

Transparantie, ook online...

Het heeft 15 jaar geduurd, maar sedert kort is de CTB nu wel online zichtbaar. Probleem is wel dat enkel de adviezen van de laatste jaren beschikbaar zijn, nl. slechts vanaf 2009. Van de eerste 15 jaar van de werking van de CTB is er op internet geen spoor. Bovendien zijn de adviezen gewoon opgelijst, zonder trefwoorden, zonder samenvattingen, zonder zoekrobot, allemaal op nummer, ellenlange lijsten. Na jarenlange afwezigheid is de CTB er opnieuw in geslaagd om (summiere) jaarverslagen te produceren, daarmee toch een beetje inkijk gevend in de praktijk en een aantal adviezen van de CTB.

Met de WOB bij de Vlaamse administratie is het beter gesteld. De Beroepsinstantie is niet enkel een echte beroepsinstantie die bij onterechte weigering de Vlaamse administratieve diensten of ministers kan verplichten aan de burger toegang te geven tot de gevraagde documenten. De beroepsinstantie heeft ondertussen ook een overzichtelijke website, met de jaarverslagen, pertinente vragen en antwoorden en de beslissingen sinds 2004 . De beslissingen van de beroepsinstantie zelf zijn echter moeilijk te analyseren, ook al wegens geen trefwoordenregister, geen zoekrobot, geen samenvattingen. Nuttig is alvast wel dat per artikel of artikelonderdeel van het openbaarheidsdecreet naar de beslissingen gezocht kan worden, maar voor niet-juristen, journalisten of gewone burgers is dit zeker geen handige ontsluiting.

Belangrijkste punt van kritiek op Vlaams niveau is de (schijn van) onvoldoende onafhankelijkheid van de Vlaamse beroepsinstantie, aangezien de leden van de commissie ook zelf allemaal … Vlaamse ambtenaren zijn, die dus op één of andere manier verbonden zijn aan de Vlaamse regering of de Vlaamse administratie zelf. Een aantal beslissingen van de beroepsinstantie geven de indruk dat men niet te strak tegen de haren van bepaalde administratieve overheden heeft willen instrijken. Misschien is die indruk ten onrechte : een Commissie met wat meer afstand ten opzichte van degenen die men moet controleren, zou die perceptie of die scepsis allicht kunnen helpen wegwerken.

Het kan nog veel beter

Maar de beroepsinstantie maakt wel een verschil: van de 204 klachten die door de beroepscommissie in 2012 werden behandeld kreeg de aanvrager in ruim de helft van de gevallen wel toegang tot de gevraagde documenten of een deel ervan, ofwel omdat de beroepsinstantie het betrokken bestuur daartoe verplichtte, ofwel omdat het bestuur plots wel bereid was de documenten openbaar te maken, eens een beroepsdossier was ingeleid. Tegelijk bewijst dit dat op de eerste lijn de openbaarheid bij sommige Vlaamse ministers, departementen, provincies en steden en gemeenten nog niet voldoende is “ingeburgerd”.

Ook op Vlaams niveau kan het dus nog beter. Hoe dan ook is het hoog tijd dat de knelpunten en problemen betreffende de openbaarheid van bestuur in Vlaanderen en vooral op federaal niveau onder de aandacht worden gebracht. De media hebben hierin een cruciale rol te vervullen. Want zolang de media en de journalistiek hierover zelf niet berichten of journalisten niet vaker zelf de WOB hanteren, zal de deur naar de toegang tot bestuursdocumenten blijven knellen.

Het Europees Hof op de bres

Ook voor politici die ijveren voor een transparante en open democratie is het tijd om de kat de bel aan te binden, zeker nu onlangs ook het Europees Mensenrechtenhof heeft benadrukt dat toegang tot bestuursdocumenten in de lidstaten voortaan gewaarborgd wordt door het Europees Mensenrechtenverdrag. De toegang tot bestuursdocumenten om informatie van maatschappelijk belang vervolgens onder de publieke aandacht te brengen, zoals ngo’s, of wetenschappers, auteurs of journalisten dit doen, kan volgens het Hof immers ten volle aanspraak maken op het door artikel 10 van het Europees Verdrag gewaarborgde recht op expressie- en informatievrijheid.

Ministers, administraties op alle niveaus, zelf bepaalde rechtscolleges of inlichtingen- en veiligheidsdiensten ontsnappen niet aan het grondrecht voor de burgers op toegang tot bestuursdocumenten. Onlangs nog, op 25 juni 2013, werd in een arrest van het Hof, in een concurring opinion door twee rechters benadrukt : “There can be no robust democracy without transparency, which should be served and used by all citizens”.

Auteur: Dirk Voorhoof

Dit opiniestuk verscheen eerder op deredactie.be.

Mediacafé: AI en Journalistiek

2019-11-06

GENT - Kunstmatige intelligentie: revolutie op de redactievloer? Alles wat je altijd al wilde weten over AI en journalistiek, maar niet durfde te vragen komt aan bod in dit Mediacafé. Donderdag 14 november in Zebrastraat, Gent. De toegang is gratis. 

Programma VVOJ-Conferentie bekend

2019-10-22

TILBURG - De jaarlijkse VVOJ-conferentie onderzoeksjournalistiek is een evenement dat geen enkele ambitieuze journalist mag missen. Gedurende twee dagen krijg je in ca. 40 sessies een enorme hoeveelheid kennis, vaardigheden, verhaalideeën en tips en tricks aangeboden van kanjers van onderzoeksjournalisten die hun expertise in de praktijk ruimschoots hebben bewezen. 

Deadline laatste aanvraagronde 2019

2019-10-24

BRUSSEL - Tot en met zondag 17 november kan u een aanvraag indienen voor een beurs bij het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek. Reportages, documentaires, boeken, podcasts,...wij steunen uw diepgravend onderzoek.